2022年2月，国务院发布 《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《规划》），明确了“十四五”时期老 龄事业发展的总体要求、发展目标和工作任务。金融是促进老龄事业发展和养老体系建设的重要支撑工具。与之前的养老五年发展规划相比，此次《规划》更加重视金融在应对人口老龄化中的功能和作用，提出“十四五”时期要“进一步健全社会保障制度”“有序发展老年人普惠金融服务”和“拓宽金融支持养老服务渠道”等。面对日益严峻的人口老龄化形势，大力发展养老金融，有助于支持高质量养老体系建设，更好地满足老年群体多层次的养老需求。

处理好养老金融发展的新问题

养老金金融：制度设计有待完善、资管能力仍需提升。第一，在养老金制度设计方面，经过多年发展，我国已经初步建立起多支柱养老金体系，但面临不平衡不充分问题，结构性矛盾突出。第一支柱基本养老保险承担过多功能，且替代率整体呈下降趋势，保障水平有限；第二支柱职业养老金覆盖面不高，尤其是企业年金制度发展近乎停滞，未能对第一支柱形成有力支撑；第三支柱个人养老金尚未全面推开，政策试点中存在覆盖范围较小、税收优惠力度有限、税优流程较为烦琐、参与产品范围不足等问题。总体来看，我国养老资产储备不平衡，制度化的养老储蓄占GDP比重过低。

第二，在养老金资产管理方面，我国养老金现有存量10万亿元左右，占GDP比重仅为10%左右，与经济合作与发展组织（OECD）成员平均80%的水平相差甚远，进行市场化投资运营的占比约为50%，养老资产管理行业空间巨大。基本养老金委托投资规模持续增长但空间不大，不利于长期增值；年金基金在投资运营中存在模式错配，在一定程度上导致“长钱短投”。整体来看，养老金投资理念相对保守，除了全国社会保障基金，无论是基本养老金还是企业年金，其投资都相对保守，风险承受能力不能适应资金的养老属性，权益类资产配置明显不足。

养老服务金融：产品供给不够丰富、金融知识储备不足。第一，养老金融产品供给不足，产品同质现象严重。从银行业来看，2020年市场上共发行了64228个银行理财产品，养老型理财产品仅有149个，占比不足1%；从保险行业来看，受限于保险产品创新停滞不前，现有保险产品以资金保障为主，与养老和护理服务难以实现直接兑付。同时，现阶段养老金融产品呈现高度相似性，以混合型、固收型产品为主。在实践中，投管人没有外部配置动力，更倾向于完善自身养老金产品布局，导致各家投管人之间产品同质化，难以满足未来多样化、个性化的需求。

第二，养老金融知识水平不高，投资风险偏好保守。由于我国金融市场发展尚不完善，国民金融投资的基础知识不足，而现有的养老金融教育渠道又难以满足多元化的养老投资知识需求。受此影响，群众对养老金融相关产品和服务缺乏深入了解，在金融活动中上当受骗情况时有发生，养老金融活动参与度整体不高。同时，由于公众的养老金融知识相对有限，加之对养老资产安全性的关注度较高，多数公众参与养老金融市场时愿意承担的风险相对有限，养老投资主要配置于银行存款或理财、商业养老保险产品等低风险、收益相对稳定的产品上，对于其他风险相对较高却可能获得更高收益的养老金融产品配置有限，反映出民众投资风格偏重保守型，对成长型资产的配置缺乏信心，在一定程度上会导致养老金融资产存在贬值的风险。

养老产业金融：金融工具创新不足、融资渠道亟须拓展。第一，养老产业政策工具创新不足。目前养老产业投融资仍然以政策性工具为主，包括PPP、政策性贷款、专项债券和政府产业基金等，纯粹市场化的金融工具，比如私募股权基金、一般性债券、并购等相对较少。整体养老产业金融 的专项政策尚未建立，对新兴养老细分产品，特别是老年文娱、智慧养老、养老用品等方面的金融支持工具单一，此类企业仍面临融资难、融资贵的发展难题。同时，尽管关于金融支持养老产业发展政策不断出台，但大部分政策文件都停留在宏观的方向引导层面，针对性不强，对金融支持养老产业发展的细化措施没有明确规定，可能导致养老产业项目实践中相关政策难以落地，不利于真正发挥政策的实际作用。

第二，养老产业融资渠道亟须拓展。中国养老产业仍处于市场竞争的初级阶段，产业优化升级、产融结合及轻资产化发展模式的探索将成为主题。但是，银行对资金安全性、贷款主体信用度的要求，使其所提供的贷款项目更加偏向于投资建设期的重资产项目，并要求贷款主体提供对应的抵押物。目前养老服务业轻重资产分离已是发展趋势，轻资产运营企业通过租赁物业的方式，以成熟运营模式盘活资产，为本地老年人提供养老服务，这意味着轻资产运营企业难以提供相应的重资产抵押物，将会导致项目运营前期的资金缺口难以通过债权融资方式解决，仅能依靠股权融资解决资金难题。

探索养老金融全面发展新道路

养老金金融：完善制度顶层设计，提高资产管理效率。第一，完善养老金制度，优化多支柱结构。以基本养老保险全国统筹为抓手，同步推进做实缴费基数、延迟退休年龄、落实基本养老金合理调整机制等措施，促进制度长期可持续发展。着力提高第二支柱覆盖范围，尤其注重通过探索自动加入机制、改进税收优惠政策、加强中小企业集合年金制度建设等措施提高企业年金覆盖率，大力发展企业年金和职业年金。促进和规范发展第三支柱个人养老金，通过建立公共服务平台、加大财税支持力度、简化优化操作流程等措施加快个人养老金制度建设。

第二，改善养老金投资理念，扩大养老金投资范围。树立积极的养老金投资理念，要实现较高投资回报就必须提升投资组合的风险容忍度，因为风险容忍度偏低直接会限制投资机构主动投资能力的发挥和获取长期高收益的可能性。要扩大养老金投资范围，加大长期权益资产投资比例，分享经济增长和资本市场发展的成果。未来开放海外投资和另类投资等，在更大范围内有效分散风险。

养老服务金融：创新养老金融产品，加强养老金融教育。第一，创新养老金融产品，丰富养老金融产品供给。丰富养老金融产品供给，金融机构应通过不同渠道随时跟踪了解居民的养老金融投资偏好，针对群众个性化、多元化、多层次养老财富管理需求，在现有产品的基础上，开发符合老年人特点的储蓄、理财、信托、保险、公募基金等养老金融产品，鼓励居民进行有效的养老金融投资，满足不同群体多元化多样性需求。要加强养老金融市场的风险管理，严禁金融机构误导老年人开展风险投资。

第二，加强养老金融教育，提高国民养老金融素养。随着我国金融市场发展不断完善，为更好地满足老年群体多元化养老需求，应充分发挥多主体作用，提高国民养老金融素养和水平。要制定养老金融教育的政策法规并提供专项资金支持，规范养老金融教育活动的开展。要发挥金融监管部门、行业协会、金融机构及基础教育部门等多主体的作用，以不同阶段、不同场景等为具体切入点，全方位提高国民的养老金融素养，进而提高国民的养老金融投资能力。

养老产业金融：加强政策工具创新，拓宽产业融资渠道。第一，发展养老产业金融，加大金融支持力度。养老产业投资具有回报周期长、营利能力稳定等特点，从发展趋势来看，养老产业是朝阳产业。发展养老产业金融，要秉承产业为本、金融为器的发展原则，不断推动养老产业的持续发展和效率提升，吸引和促进金融资本向养老产业持续转移，实现产融互动。养老产业投资需要秉承长期投资理念，投资者要抱有理性的态度看待养老产业金融发展，以长期投资迎接未来产业爆发。要提高养老产业金融支持政策的针对性，精准施策，确保相关支持政策真正落地。

第二，拓宽金融支持渠道，支持机构长期发展。鼓励社会力量参与，拓宽养老产业融资渠道，创新PPP模式等政府和社会资本合作方式，通过利润共享和风险共担，降低项目的运作成本和风险，吸引社会资本参与。金融机构按照市场化和法治化原则，提供差异化信贷支持，满足养老服务机构合理融资需求。同时，要积极探索多种融资渠道，满足多样化融资需求，审慎有序探索养老服务领域资产证券化。充分发挥不同类别金融机构对养老服务的支持功能，形成多元化和互补性的市场竞争格局。

（董克用为清华大学社会科学学院特聘教授，中国养老金融50人论坛秘书长；施文凯为中国财政科学研究院助理研究员。本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助“促进我国多层次养老保险体系发展研究”（项目批准号：21JZD035）阶段性成果）

本文刊载于《金融博览》2022年第4期